2.1. ANTECEDENTES DE LA CONVEMAR

Existieron antecedentes sobre una regulación internacional sobre el derecho del mar. Entre los más importantes antecedentes figura el promovido por la Sociedad de Naciones en 1930  .

Posteriormente, con el auspicio de Naciones Unidas, se reanudaron las discusiones para determinar un régimen del mar y de sus recursos naturales. En una primera etapa de negociaciones, entre 1958 y 1960 se dieron lugar la Primera y Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar que, a la postre, fueron un fracaso. El Perú fue un protagonista en esa conferencia y estuvo representado por tres ex-cancilleres que vieron como se frustraron las conversaciones y casi se imponía la tesis minimalista de las grandes potencias extractoras de recursos naturales marítimos de un mar territorial de 06 millas y una zona de pesca de 06 millas contiguas (Arias-Schreiber, 2001: 30-1). No obstante, se presentaron las posiciones contrarias de los países costeros y de las potencias pesqueras: los que tenían la legitimidad para apropiarse de los recursos preferentemente y los que tenían la capacidad para extraer, almacenar y procesar los recursos naturales del mar, respectivamente.

 Una tercera conferencia fue promovida por las Naciones Unidas que duró cerca de 10 años. El Perú participó activamente hasta que llegaron a un acuerdo y fue abierta a la firma el 10 de diciembre de 1982.

 El problema principal en estas conferencias era establecer la naturaleza jurídica del principio de “interés especial del país costero”: definirlo como un derecho preferente, una norma de excepción o norma compensatoria, como el ejercicio del derecho de la soberanía de la aplicación de regímenes deferentes o como un principio de vigencia universal (Bákula, 1997: 203).

2.2. LA CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL DERECHO DEL MAR

Al término de años de negociaciones, el 30 de abril de 1982 fue aprobado el texto de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar con el voto favorable de 130 Estados (entre ellos el del Perú). Únicamente hubo 4 votos en contra (Estados Unidos, Israel, Turquía y Venezuela), y 17 abstenciones (siete países de Europa Occidental, nueve países de Europa Oriental y Tailandia). No participaron ni Albania, Ecuador, Liberia y la Santa Sede.

La participación del Perú en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, logró la adopción de los dos más grandes avances más importantes en el Derecho del Mar: el primero, el reconocimiento universal de los derechos de soberanía y jurisdicción del Estado ribereño hasta las 200 millas para la exploración, explotación, conservación y administración de sus recursos naturales (tanto vivos como no vivos), y la protección de otros intereses conexos; y el segundo, el establecimiento de una autoridad internacional para regular la explotación de los fondos marinos más allá de la jurisdicción nacional, declarados patrimonio común de la humanidad.

Si embargo, el Perú votó de manera favorable a la Convención pero ad-referéndum, declarando que ello se debía a la existencia de ciertas contradicciones entre la Constitución de 1979 y la Convemar, que requerían de un mayor estudio. Esta decisión se basó en la incompatibilidad, argumentada por los territorialistas, entre el artículo 99 de la Const. 1979, que establecía la soberanía aérea del Perú sobre su dominio marítimo hasta las 200 millas, y el reconocimiento que hace la Convención al Estado ribereño de soberanía aérea es del área del mar territorial, hasta 12 millas. En esos momentos de debate y polémica, el sector de la tesis zonista argumentó que la zona económica exclusiva de 200 millas establecida por la Convención era la consolidación de la tesis peruana. Sin embargo, la comunidad académica entendió que el Perú se aferraba a la estructura del “Antiguo Derecho del Mar” y realizaba una lectura equivocada de la Constitución de 1979. Asimismo, se interpretó que el Perú había extendido, mediante el Decreto Supremo N° 781, su mar territorial hasta las 200 millas, negando con ello, de cierta manera, a nuestro país ser el precursor en la creación de una nueva concepción del Derecho del Mar. Así, los territorialistas señalaron que el Perú no podía reconocer un mar territorial de hasta 12 millas como lo establece la Convemar y esto constituía el principal obstáculo para que el Perú formara parte de este instrumento internacional.

Antes de vencerse el plazo establecido para la suscripción de la Convención, el Senado de la República (1984) aprobó una Moción Multipartidaria recomendando al Poder Ejecutivo la suscripción ad referéndum de la Convención a fin de que oportunamente se inicie en el Congreso de la República el debate correspondiente para decidir sobre su aprobación definitiva. Hasta la actualidad, son cerca de 20 años que nuestro país sigue debatiendo su adhesión a la Convemar sobre razones formales y sustanciales, sin embargo, hay algunos aspectos normativos y consideraciones geopolíticas que han sido dejados de lado.

2.3. ASPECTOS NORMATIVO-TÉCNICOS

 Son tres los derechos de soberanía esenciales que al Estado ribereño se le reconoce en la Convemar, especialmente en lo referente a las 200 millas:

En su contenido, la Convemar reconoce al Estado ribereño la facultad de señalar un mar territorial en una extensión de hasta 12 millas contadas a partir de las líneas de base. En esta área, el Estado ribereño ejerce soberanía sobre el mar, suelo y subsuelo, y del espacio aéreo que lo cubre. Además, establece como una obligación del Estado ribereño, el reconocer a los buques de todos los Estados el derecho de paso inocente a través del mar territorial, a excepción de que sea perjudicial para la paz, el orden o la seguridad del Estado ribereño.
La Convemar reconoce el derecho del Estado ribereño de establecer una zona económica exclusiva hasta 200 millas, medidas a partir de las líneas de base desde donde se mide el mar territorial. En esta área el Estado ribereño tiene derechos de soberanía para la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos vivos y no vivos, del mar, su lecho y subsuelo, así como para otros usos económicos; igualmente, jurisdicción para la colocación y utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras, la investigación científica marina y la protección y preservación del medio marino; y hacer también cumplir sus leyes y reglamentos mediante la imposición de sanciones a los infractores. Adicionalmente, están reconocidas las libertades de sobrevuelo y navegación, a excepción de las que afecten los derechos del Estado ribereño sobre las 200 millas del mar adyacente a sus costas.
Con respecto a la plataforma continental, la Convención determina que esta área está compuesta por el lecho y subsuelo submarinos más allá del mar territorial, a todo lo largo de la prolongación natural del territorio del Estado ribereño hasta el borde exterior del margen continental, o hasta una distancia de 200 millas; contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide el mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no alcance esa distancia. El Perú está incluido en esta segunda hipótesis, ya que nuestra plataforma continental geográficamente presenta una escasa extensión, entre los 5 y 100 Km. En la plataforma continental el Estado ribereño ejerce derechos de soberanía de exploración y de explotación de sus recursos naturales: minerales y recursos no vivos del lecho del mar y su subsuelo, así como de los organismos vivos pertenecientes a las especies sedentarias.

No obstante, hay algunos aspectos normativos sobre la Convemar en que el país podría sacar ventajas comparativas con respecto a otros países si tuviera en la actualidad un plan estratégico para afrontar los efectos de la Convemar, como es la supuesta “privatización” del mar. Es importante desarrollar un plan nacional de largo plazo para aprovechar los beneficios y afrontar las desventajas que trae consigo la Convemar.

3. VIRTUDES Y VICIOS DE LA CONVEMAR

 Las críticas realizadas con respecto a las disposiciones de la Convemar son muy diversas y con un certero sustento jurídico. Se han expresado, tanto a favor como en contra, respetables argumentos que ponen en duda hasta hoy una decisión política definitiva en la materia. Aprovecharemos en señalar los argumentos más importantes manifestados en foros nacionales y documentos oficiales .

 Hemos tratado de dividir las ventajas y desventajas que pueden traer como consecuencia la adhesión del Perú a la Convemar, sin dejar de hacer comentarios y críticas a características relevantes para la fundamentación de una evaluación integral de la decisión política sobre la adhesión o no a la Convemar.

 Una posición a favor de la adhesión a la Convemar fue siempre la del Embajador Javier Pérez de Cuellar, ex Secretario General de las Naciones Unidas y ex Canciller de la República. En su opinión , la adhesión a la Convemar traería como consecuencia una serie de ventajas que resumimos a continuación:

Seguridad Jurídica Internacional;
Delimitación Marítima;
La Pesca en Alta Mar;
La Participación en la Regulación de los Fondos Marinos;
La Navegación y el Sobrevuelo de Buques y Aviones Nacionales;
La Protección del Medio Ambiente Marino; y,
El Desarrollo de la Investigación Científica Marina.

3.1. LA SEGURIDAD JURÍDICA INTERNACIONAL

La Convemar se convertiría para el Perú en un marco jurídico internacional que resguardaría la protección de los intereses económicos y geopolíticos. Este tratado internacional se ha legitimado por la cantidad de países parte que han adoptado el mencionado instrumento internacional y por la comprensión integral de todo lo relacionado con el derecho del mar:

“Reconociendo la conveniencia de establecer por medio de esta Convención, con el debido respeto de la soberanía de todos los Estados, un orden jurídico para los mares y océanos que facilite la comunicación internacional y promueva los usos con fines pacíficos de los mares y océanos, la utilización equitativa y eficiente de sus recursos, el estudio, la protección y la preservación del medio marino y la conservación de sus recursos vivos, (...)”.

A pesar que Estados Unidos y otros países no han ratificado la convención, nuestro país necesitaría de elementos estratégicos para mantenerse fuera de la Convemar y no disminuir su posición negociadora en la materia. Es decir, mientras que Estados Unidos es una potencia de primer orden por su capacidad política, económica, tecnológica, etc. el Perú necesitaría un recurso estratégico o debería contar con una capacidad política económica similar a Estados Unidos para encontrarse fuera de la Convemar y al mismo tiempo ser tratado, de facto, como Estado parte (Silva, 1998: 140). Dada la riqueza y vastedad ictiológica, la riqueza mineral y los distintos recursos provenientes del mar dentro de las 200 millas peruanas, el Perú tendría elementos para mantenerse al margen de la Convemar, pero sin un plan de desarrollo marítimo, finalmente, el Perú estaría obligado a ser parte de la mencionada convención.

El mejor marco de seguridad jurídica nacional que podría adecuarse a la Convemar y así insertarnos el marco jurídico internacional, es la conformación de una autoridad autónoma, especial, con institucionalidad que involucre a todos los agentes que se participan en la gestión (pública o privada), protección, preservación, uso y aprovechamiento del “Mar de Grau” (IMARPE, empresas pesqueras, pescadores artesanales, DIGESA, etc). La naturaleza constitucional y legal de la estructura de esta autoridad marítima no sería cuestionable, ya sea como un área especial de conservación o un espacio político regulado y administrado por una autoridad colegiada representativa de las poblaciones litorales. Este espacio no debe ser considerado como un límite de nuestro territorio sino como parte integrante del mismo, con “proyección” a la polinesia, al continente asiático y también a la Antártida.

3.2. LA DELIMITACIÓN MARÍTIMA

Supuestamente, la posición negociadora del Perú se favorecería en la suscripción de tratados de límites marítimos del Perú al encontrarse en el marco de la Convemar: ello ocurrirá si y solo si esta negociación es bien llevada a cabo, porque experiencias anteriores nos dejan sentenciar que aun teniendo el derecho o un título legítimo, no hemos conseguido imponerlo frente a una realidad política desfavorable.

Hasta el momento, el Perú no ha suscrito acuerdos sobre “delimitación marítima” con Chile y Ecuador. Sin embargo, hace muchos años que el Perú declaró unilateralmente que delimitaría su espacio siguiendo la línea del paralelo geográfico que pasa por el punto en que llega la marca sus respectivas fronteras terrestres.

La práctica de utilizar el paralelo geográfico como línea que marca los extremos norte y sur del mar peruano deriva inicialmente de la aplicación del Decreto Supremo N° 781 de 1947, que incurrió en una imperfección técnica al establecer en su artículo 3 que las 200 millas se medirían siguiendo la línea de los paralelos geográficos. De este modo, y dada la orientación Nor-Oeste/Sur-Este de la costa peruana, nuestro dominio marítimo no alcanzaba las 200 millas en términos reales. Además, aplicando los métodos de los paralelos a la medición de la anchura del dominio marítimo del Perú, éste no podía extenderse más allá de los paralelos que pasan por el punto en que sus fronteras terrestres con Ecuador y con Chile llegan al mar. La Resolución Suprema N° 23 de 1955, expedida con el propósito de precisar los trabajos cartográficos y geodésicos de medición de la zona marítima peruana, estableció que dicha zona estará limitada en el mar por medio de una línea paralela a la costa, a una distancia constante de ésta, de 200 millas náuticas; añadiendo que “de conformidad con el inciso IV de la Declaración de Santiago, dicha línea no podrá sobrepasar a la del paralelo correspondiente al punto en que llega al mar la frontera del Perú”. En el tratado multilateral de 1954, adoptado por Perú, Ecuador y Chile, los países acuerdan zonas especiales de competencia marítima divididas por una línea trazada sobre los paralelos geográficos, que funge de límite jurisdiccional para la aplicación de normas sobre pesca artesanal. Según el jurista Altuve Febres, este acuerdo -motivado por el apoyo político que necesitaba en esos momentos el Perú a raíz de la presión internacional norteamericana e inglesa por la captura, el embargo y la multa a las embarcaciones pesqueras de la empresa transnacional del magnate Onassis, por el ilícito de la caza furtiva de ballenas en las 200 millas peruanas- podría convertirse en un argumento a favor de Chile ya que en cierta manera existe un reconocimiento implícito de límites marítimos ante el Tribunal de Arbitraje de la Convemar, si es que nos adherimos y recurrimos a este máximo órgano.

Obviamente, el uso de este criterio de competencia territorial menoscaba los intereses del Perú ya que por la orientación general de nuestras costas, el litoral peruano llega a formar ángulos agudos en ambos extremos laterales. En consecuencia, este criterio reduce el área marítima sobre la cual el Perú podría ejercer derechos de soberanía y jurisdicción.

Si se aplicará el criterio de fijación de la frontera marítima como el de la línea media o el criterio de la equidad, se obtendría una adecuada delimitación entre nuestros países. Se calcula que por la práctica de la delimitación mediante los paralelos, el Perú deja de ejercer derechos sobre una extensión total aproximada de 20,000 millas cuadradas, de los cuales unas 10,000 se encuentran actualmente bajo soberanía y jurisdicción de Chile; unas 1,500 bajo soberanía y jurisdicción de Ecuador; y aproximadamente 8,500 forman parte de la alta mar. Por ejemplo, con la zona marítima norte el perjuicio es menor que en el sur, debido a la existencia del Golfo de Guayaquil, que, de acuerdo con las normas del Derecho del Mar (Convemar) sobre delimitación marítima, no podría ser cerrado por el trazado de una línea media:

“Artículo 15.- Delimitación del mar territorial entre Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente
Cuando las costas de dos Estados sean adyacentes o se hallen situadas frente a frente, ninguno de dichos Estados tendrá derecho, salvo acuerdo en contrario, a extender su mar territorial más allá de una línea media cuyos puntos sean equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de las cuales se mida la anchura del mar territorial de cada uno de esos Estados. No obstante, esta disposición no será aplicable cuando, por la existencia de derechos históricos o por otras circunstancias especiales, sea necesario delimitar el mar territorial de ambos Estados en otra forma”.

Es necesario que se apliquen otros métodos, como el de la línea media o el de la equidad, para el logro de una adecuada delimitación entre los tres países. Además, debemos tener como elemento de análisis que después de cincuenta años de utilización de los paralelos geográficos como línea que separa las áreas marítimas de los tres países ribereños, será difícil para el Perú negociar con Ecuador y Chile la suscripción de tratados de límites marítimos que reconozcan a nuestro país derechos sobre espacios que, actualmente, se encuentran en la práctica bajo soberanía y jurisdicción de Ecuador y Chile, al menos de facto.

Dentro de la Convemar se establece cuando las costas de dos Estados son adyacentes, ninguno de ellos tiene derecho a extender su mar territorial (de una extensión máxima de 12 millas) más allá de una línea media cuyos puntos sean equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de las cuales se mida la anchura del mar territorial de cada uno de dichos Estados, salvo que existan derechos históricos y otras circunstancias especiales. Chile y Ecuador podrían apoyarse bajo este criterio, no obstante, ellos no consideran las 200 millas como un mar territorial.

A pesar de ello, resulta importante mencionar que el 27 de agosto de 1980 la Delegación Peruana en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar declaró, ante el Plenario de la misma, que a juicio del Perú:

“(...) [que] a falta de un convenio específico de delimitación concertado de manera expresa fijar definitivamente los límites de tales zonas, y donde no prevalezcan circunstancias especiales sin que existan derechos históricos reconocidos por las partes, debe aplicarse como regla general de línea media o de equidistancia, por tratarse del método más idóneo para llegar a una solución equitativa; y que este criterio está bien reflejado en los actuales artículos del texto integrado”  .

En el caso de la delimitación marítima peruano chilena -como se ha explicado, es la que reviste mayor importancia para el Perú- el hecho de contar con espacios de extensiones similares en cada uno de los dos países (mar territorial de 12 millas, zona económica exclusiva y plataforma continental hasta las 200 millas), facilitaría enormemente el proceso negociador, ya que las normas de la Convención son claramente aplicables a la delimitación entre espacios marítimos similares: delimitación de mares territoriales entre sí, de zonas económicas exclusivas entre sí y de plataformas continentales entre sí. Actualmente existiría la dificultad de delimitar un mar territorial, una zona económica exclusiva y una plataforma continental chilenos, con un “dominio marítimo” peruano, de naturaleza desconocida en el ámbito internacional.

Fuera de la Convención no parecen existir mayores probabilidades de que el Perú pudiera plantear exitosamente la revisión de una práctica aplicada durante más de cincuenta años, aún teniendo en cuenta la inexistencia de tratados de límites marítimos con nuestros países vecinos. En una visita protocolar el año 2002 del presidente de la República Alejandro Toledo y del canciller Alan Wagner a Chile, se logró la discusión informal sobre el tema de límites marítimos y se deslizó la posibilidad de su inclusión en la agenda bilateral de ambos países. No obstante, la cancillería chilena desmintió, poco después, cualquier discusión sobre el tema en el ámbito diplomático por existir un acuerdo (1954) ya existente.

Este es un argumento menos para realizar una negociación de límites marítimos en el marco de la Convemar. A este argumento menos se sumarian, la incertidumbre de la interpretación que el Tribunal Arbitral del Mar realizaría al Convenio de 1954 sobre las zonas de competencia marítima para la regulación de la pesca artesanal, suscrito por Perú Chile y Ecuador y al Reserva hecha por Chile al momento de adherirse a la Convemar sobre el respeto de sus límites marítimos con Perú. En consecuencia, la posición negociadora de un país no depende fundamentalmente de aspectos formales o de factores externos, sino de su capacidad política e importancia geopolítica en la región. Desdichadamente, los títulos jurídicos, que amparaban al Perú en el marco del respeto del derecho internacional, han sido poco útiles cuando nos hemos visto agredidos por potencias extranjeras o vecinos geográficos en nuestra soberanía.

3.3.  LA PESCA EN ALTA MAR, MÁS ALLÁ DE LAS 200 MILLAS

Se posibilitaría la protección de las poblaciones de peces transzonales y de las especies altamente migratorias. Los intereses de un Estado ribereño, como el Perú, no se restringen al área marítima sobre la que ejerce derechos de soberanía y jurisdicción, ya que los cardúmenes se ubican y desplazan sin limitarse a las zonas marítimas de ningún Estado:

“Artículo 119.- Conservación de los recursos vivos de la alta mar
1. Al determinar la captura permisible y establecer otras medidas de conservación para los recursos vivos en la alta mar, los Estados:
a) Tomarán, sobre la base de los datos científicos más fidedignos de que dispongan los Estados interesados, medidas con miras a mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera normas mínimas internacionales, sean subregionales, regionales o mundiales, generalmente recomendadas;
b) Tendrán en cuenta los efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a mantener o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en los que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.
2. La información científica disponible, las estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces se aportarán e intercambiarán periódicamente por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cuando proceda, y con la participación de todos los Estados interesados.
3. Los Estados interesados garantizarán que las medidas de conservación y su aplicación no entrañen discriminación de hecho o de derecho contra los pescadores de ningún Estado”.

Las dos especies que constituyen la base fundamental de la pesquería en nuestro país se desplazan hacia las aguas de los países vecinos: la anchoveta migra al sur, a aguas chilenas, y la sardina migra al norte, a aguas ecuatorianas. Del mismo modo, algunas poblaciones de peces que constituyen importantes recursos para el Perú, como el jurel, la caballa, los túnidos, los tiburones y otros, se encuentran tanto dentro de las 200 millas peruanos como en alta mar.

Restringiéndonos a las medidas que el Perú podría disponer en sus 200 millas, no estaríamos en condiciones de proteger dichas poblaciones de especies y de otras sociedades o ecosistemas acuáticos ante el peligro de una pesca indiscriminada -que podría incluso llegar a la depredación- por parte de Ecuador, Chile o de cualquier Estado cuyos buques pescaran en alta mar adyacente a nuestras 200 millas.

El acuerdo complementario de la Convemar para regular la pesca de especies transzonales, el denominado “Acuerdo de Nueva York”, dispone que los Estados en cuyas zonas exclusivas se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, procurarán acordar las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y desarrollo de dichas poblaciones. Dicho acuerdo contiene importantes innovaciones en el tema que otorgarían al Perú mayores posibilidades para la protección de sus recursos pesqueros.

El citado acuerdo establece, entre otras importantes medidas, que los Estados ribereños y los Estados que pescan en alta mar deberán adoptar las medidas de conservación y orden apropiadas para asegurar la sostenibilidad a largo plazo de las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios, teniendo en cuenta los factores ambientales, los efectos en otras especies pertenecientes al mismo ecosistema o dependientes o asociadas a ellas, protegiendo la diversidad biológica, previniendo o eliminando la pesca excesiva, fomentando la investigación científica y el desarrollo tecnológico y haciendo cumplir las medidas mediante sistemas de observación, control y vigilancia eficaces.

El referido instrumento establece que ninguna de sus disposiciones se entenderá en perjuicio de los derechos, la jurisdicción y las obligaciones de los Estados con arreglo a la Convemar, y se interpretará y aplicará en el contexto de este último tratado. Es decir, el Acuerdo es complementario a la Convención y no cabe una interpretación aislada del mismo.

La situación del Perú es similar a la que tenemos frente a la Convención: nuestro país sólo aprobó el texto del Acuerdo ad referéndum y se abstuvo de suscribirlo. Ello, a pesar que nuestro país, uno de los principales países pesqueros por volumen total de captura, colaboró intensamente en la elaboración del Acuerdo y obtuvo la inclusión de diversas disposiciones necesarias para la protección de nuestros intereses nacionales.

 Es una necesidad proteger nuestros recursos hídricos, en especial, los hidrobiológicos que se encuentran fuera de la zona de protección de las 200 millas. No obstante, el Perú no tiene la capacidad para hacerlo ahora y menos la tendrá para hacerlo después. En ese caso, será la inversión privada la encargada de ello, y no se guiara por intereses nacionales sino económicos que, ciertamente, deberán de beneficiar integralmente al Perú. Para ello, es necesario plantear un plan nacional de protección, conservación y aprovechamiento sostenible de nuestros recursos hidrobiológicos.

3.4. LA PARTICIPACIÓN EN LA REGULACIÓN DE LOS FONDOS MARINOS

El Perú participaría con voz y voto en la formulación de las normas que regularán la exploración y explotación de los fondos marinos. En los fondos marinos y oceánicos que se encuentran más allá de las áreas marítimas de 200 millas de los Estados ribereños, existen vastos yacimientos de recursos minerales cuya explotación intensiva podría resultar para países como el nuestro, productores de dichos minerales en tierra, serías repercusiones económicas y sociales (caída de precios, saturación de mercados, desplazamiento de las inversiones hacia la minería oceánica, cierre de minas, desempleo, etc):

“Artículo 162.- Facultades y funciones
1. El Consejo es el órgano ejecutivo de la Autoridad y estará facultado para establecer, de conformidad con esta Convención y con la política general establecida por la Asamblea, la política concreta que seguirá la Autoridad en relación con toda cuestión o asunto de su competencia.
2. Además, el Consejo:
a) Supervisará y coordinará la aplicación de las disposiciones de esta Parte respecto de todas las cuestiones y asuntos de la competencia de la Autoridad y señalará a la atención de la Asamblea los casos de incumplimiento;
b) Presentará a la Asamblea una lista de candidatos para el cargo de Secretario General;
c) Recomendará a la Asamblea candidatos para la elección de los miembros de la Junta Directiva y del Director General de la Empresa;
(...)”

Adicionalmente, siendo el Perú un país ribereño situado frente a yacimientos minerales en los fondos avísales, su ecosistema marino estaría expuesto a cualquier alteración del medio ambiente resultante de operaciones de prospección, exploración y explotación de los fondos marinos frente a sus doscientas millas.

Nuestro país participó en el IV Período de Sesiones de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, pero únicamente en calidad de Observador, sin derecho a voz ni a voto. A pesar de esa situación de capitis diminutio, logró hacerse escuchar en los debates y mediante una dedicada labor de concertación, primero en el Grupo Latinoamericano y luego en el seno del Grupo de los “77”, consiguió crear conciencia entre los Estados en desarrollo acerca de la importancia de no permitir la aprobación de un Proyecto de Reglamento -denominado “Código Minero”- para la prospección y exploración de los fondos marinos, que vulneraría sus intereses.

Se prevé para un futuro cercano la elaboración de cuerpos de leyes para la regulación de la explotación minera de los fondos marinos y para la participación futura de las utilidades que devengue su explotación entre los países miembros del Acuerdo.

De adherirse el Perú a la Convemar podría participar con pleno derecho de voz y voto en las deliberaciones de la Autoridad, y aspirar a un escaño en el Consejo -como es el caso de Chile- o en otro de sus órganos. Adicionalmente, podría participar en la futura explotación de los fondos marinos en asociación con otros Estados o entidades poseedoras de la tecnología apropiada.

 En esencia este será -la extracción mineral de los fondos marinos- el elemento de discusión de la Convemar en los próximos años. El Perú tampoco contará con capacidad económica y posición geopolítica para imponer un criterio al respecto. La tendencia es que este marco tutele una cierta privatización de la extracción de minerales de los fondos marinos. Nuestro país tiene que analizar los beneficios directos que trae consigo la extracción de minerales y el posible daño al ecosistema acuático cuando ello ocurra en el Océano Pacífico.

3.5. LA NAVEGACIÓN Y SOBREVUELO DE BUQUE Y AVIONES DE BANDERA PERUANA

Los buques de bandera peruana se beneficiarían de las disposiciones de la Convemar por el paso inocente y libertad de navegación en las áreas marítimas de los demás Estados ribereños. Los aviones de bandera nacional gozarían de la libertad de sobrevuelo en las zonas económicas exclusivas de dichos Estados:

“Artículo 36.- Rutas de alta mar o rutas que atraviesen una zona económica exclusiva que pasen a través de un estrecho utilizado para la navegación internacional
Esta Parte no se aplicará a un estrecho utilizado para la navegación internacional si por ese estrecho pasa una ruta de alta mar o que atraviese una zona económica exclusiva, igualmente conveniente en lo que respecta a características hidrográficas y de navegación; en tales rutas se aplicarán las otras partes pertinentes de la Convención, incluidas las disposiciones relativas a la libertad de navegación y sobrevuelo”.

De la ubicación geográfica del Perú se derivan imperiosas necesidades de navegación y sobrevuelo. Para efectos de nuestro comercio internacional es importante que los buques de bandera peruana puedan navegar en las 200 millas de Ecuador, Colombia y Panamá para atravesar el Canal de Panamá, o por las 200 millas de Chile, si se utiliza el Estrecho de Magallanes.

Como se ha mencionado, la Convemar reconoce en el mar territorial el derecho de paso inocente a las naves de todos los Estados. En la zona económica exclusiva la Convemar reconoce a las naves y aeronaves de todos los Estados la libertad de navegación y sobrevuelo, el tendido de cables y tuberías submarinos y otros usos del mar internacionalmente legítimos relacionados con dichas libertades. Para el ejercicio de tales derechos, los buques deben tener en cuenta los derechos y los deberes del Estado ribereño y cumplir las leyes y los reglamentos dictados por el Estado ribereño de conformidad con la Convemar y otras normas de derecho internacional.

 Actualmente, el Perú mantiene acuerdos bilaterales en materia aerocomercial con varios países del Mundo. Estos tratados internacionales dan facilidad a nuestro país para el transito aéreo. Asimismo, otro elemento para evaluar la razón de la adhesión de la Convemar en este punto sería el principio de reciprocidad: los Estados parte de la Convemar están obligados a seguir sus disposiciones, mientras que nuestro país se guía por obligaciones mutuas y bilaterales con respecto a la navegación y sobrevuelo de buques y aviones de banderas de nuestro país con otro.

3.6. LA PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE MARINO

El Perú contaría con un instrumento eficaz para la protección ambiental marina en nuestras 200 millas. Por ser el mar un elemento líquido en constante movimiento, las normas que el Perú dicte para proteger el medio ambiente marino en sus 200 millas no son eficaces para impedir que lleguen a sus aguas materias contaminantes provenientes de actividades efectuadas por otros Estados en sus propias áreas marítimas o en alta mar:

“Artículo 194.- Medidas para prevenir, reducir y controlarla contaminación del medio marino
1. Los Estados tomarán, individual o conjuntamente según proceda, todas las medidas compatibles con esta Convención que sean necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de cualquier fuente, utilizando a estos efectos los medios más viables de que dispongan y en la medida de sus posibilidades, y se esforzarán por armonizar sus políticas al respecto.
2. Los Estados tomarán todas las medidas necesarias para garantizar que las actividades bajo su jurisdicción o control se realicen de forma tal que no causen perjuicios por contaminación a otros Estados y su medio ambiente, y que la contaminación causada por incidentes o actividades bajo su jurisdicción o control no se extienda más allá de las zonas donde ejercen derechos de soberanía de conformidad con esta Convención.
3. Las medidas que se tomen con arreglo a esta Parte se referirán a todas las fuentes de contaminación del medio marino. Estas medidas incluirán, entre otras, las destinadas a reducir en el mayor grado posible:
a) La evacuación de sustancias tóxicas, perjudiciales o nocivas, especialmente las de carácter persistente, desde fuentes terrestres, desde la atmósfera o a través de ella, o por vertimiento;
b) La contaminación causada por buques, incluyendo en particular medidas para prevenir accidentes y hacer frente a casos de emergencia, garantizar la seguridad de las operaciones en el mar, prevenir la evacuación intencional o no y reglamentar el diseño, la construcción, el equipo, la operación y la dotación de los buques;
c) La contaminación procedente de instalaciones y dispositivos utilizados en la exploración o explotación de los recursos naturales de los fondos marinos y su subsuelo, incluyendo en particular medidas para prevenir accidentes y hacer frente a casos de emergencia, garantizar la seguridad de las operaciones en el mar y reglamentar el diseño, la construcción, el equipo, el funcionamiento y la dotación de tales instalaciones o dispositivos;
d) La contaminación procedente de otras instalaciones y dispositivos que funcionen en el medio marino, incluyendo en particular medidas para prevenir accidentes y hacer frente a casos de emergencia, garantizar la seguridad de las operaciones en el mar y reglamentar el diseño, la construcción, el equipo, el funcionamiento y la dotación de tales instalaciones o dispositivos.
4. Al tomar medidas para prevenir, reducir o controlar la contaminación del medio marino, los Estados se abstendrán de toda injerencia injustificable en las actividades realizadas por otros Estados en ejercicio de sus derechos y en cumplimiento se sus obligaciones de conformidad con esta Convención.
5. Entre las medidas que se tomen de conformidad con esta Parte figurarán las necesarias para proteger y preservar los ecosistemas raros o vulnerables, así como el hábitat de las especies y otras formas de vida marina diezmadas, amenazadas o en peligro”.

La Convención establece que los Estados deberán tomar las medidas necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminación marina procedente de cualquier fuente, debiendo tales medidas incluir, entre otras, las destinadas a reducir en el mayor grado posible el impacto de sustancias tóxicas, su posterior evacuación, la contaminación causada por buques o procedente de instalaciones y dispositivos utilizados en la exploración o explotación de los recursos naturales, y la contaminación de otras instalaciones y dispositivos que funcionen en el medio marino.

La Convemar también dispone que las leyes y reglamentos dictados por los Estados ribereños para prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por buques deben ser conformes a las reglas y normas internacionales aceptadas a fin de evitar restricciones arbitrarias a la libertad de navegación.

3.7. LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA MARINA Y EL DESARROLLO Y TRANSMISIÓN DE TECNOLOGÍA MARINA

Nuestro país se beneficiaría de los diversos mecanismos de cooperación y de asistencia en materia de investigación científica marina y de transmisión de tecnología marina. Por su extensa costa, la riqueza de su mar, y la importancia de la interrelación entre los ecosistemas marino y costero, conviene al Perú desarrollar la investigación científica marina en sus diversos campos y para su realización y óptimo aprovechamiento de sus resultados, deberá tener acceso a los últimos avances tecnológicos con que actualmente no contamos.

La Convención contiene una serie de normas relativas a la investigación científica marina y a la transferencia de tecnología, estableciendo como principio fundamental para ambos campos la cooperación entre los Estados y los organismos internacionales competentes:

“Artículo 266.- Fomento del desarrollo y de la transmisión de tecnología marina.
1. Los Estados, directamente o por conducto de las organizaciones internacionales competentes, cooperarán en la medida de sus posibilidades para fomentar activamente el desarrollo y la transmisión de la ciencia y la tecnología marinas según modalidades y condiciones equitativas y razonables.
2. Los Estados fomentarán, en la esfera de la ciencia y tecnología marinas, el desarrollo de la capacidad de los Estados que necesiten y soliciten asistencia técnica en esa esfera, particularmente de los Estados en desarrollo, incluidos los Estados sin litoral y los Estados en situación geográfica desventajosa, en lo referente a la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos marinos, la protección y preservación del medio marino, la investigación científica marina y otras actividades en el medio marino compatibles con esta Convención, con miras a acelerar el desarrollo económico y social de los Estados en desarrollo.
3. Los Estados procurarán promover condiciones económicas y jurídicas favorables para la transmisión de tecnología marina, sobre una base equitativa, en beneficio de todas las partes interesadas”.

Con relación a los Estados en desarrollo, la Convención incluye disposiciones especialmente favorables como la promoción de la difusión de datos e información científica y a la transmisión de los conocimientos resultantes de la investigación científica marina, especialmente para los Estados en desarrollo; y el fortalecimiento de la capacidad autónoma de investigación científica marina de dichos Estados, en particular, por medio de programas para proporcionar enseñanza y capacidad adecuadas a su personal técnico y científico. Además, establece la Convención que los Estados fomentarán, en el ámbito de la ciencia y tecnología marinas, el desarrollo de la capacidad de las partes que requieran asistencia técnica en lo referente a la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos marinos, la protección y preservación del medio marino, la investigación científica marina y otras actividades en el medio marino compatibles con la Convención, en miras a acelerar el desarrollo económico y social de los países en desarrollo.

CONCLUSIONES

El Perú es un país estratégico y geopolíticamente importantísimo en la región sudamericana, y su política exterior deberá estar encaminada, sobre la base de la buena fe en sus relaciones internacionales y de la defensa de su integridad territorial frente a las posibles pretensiones de intereses económicos hegemónicos y de nuestros países vecinos. El Perú ha sido un país respetuoso del orden jurídico internacional y debe ser su objetivo prioritario la defensa de su dominio marítimo, tanto dentro como fuera del marco normativo de la Convemar (Gamboa, 2002: 15).

El Perú deberá esbozar, dentro de un planteamiento de defensa de sus intereses estratégicos en la Cuenca del Pacífico (Silva, 1998: 137 y ss.), su relación jurídica con el denominado “dominio marítimo” (Const. 1993) y con la “Zona de Protección Marítima de 200 millas” (Decreto Nº 781) en una noción geopolítica denominada el “Mar de Grau”, constituyéndose en una zona política especial, bajo una autoridad nacional marítima que centralice distintas funciones y a los diversos actores nacionales comprometidos con la creación de un plan nacional de desarrollo marítimo, similar al concepto geopolítico de “mar presencial chileno”. En consecuencia, el Perú deberá desarrollar una estrategia esencial en cuanto a sus derechos sobre el “Mar de Grau” y un esbozo teórico-práctico de su importancia como parte de su política de Estado .

Consideremos en futuros análisis que Chile es parte de la Convemar (Bákula, 1997: 218), y en su caso, los puertos de Mejillones y Tocopilla, y las tesis chilena del mar presencial y de su cualidad tricontinental, han dado frutos como son las relaciones estratégicas que tiene este país austral con Australia y Singapur en Oceanía y Asia respectivamente.

A partir del año 2001, se ha venido discutiendo la posibilidad de la adhesión del Perú a la Convemar. De tal debate han surgido dos viejas posiciones irreconciliables: la tesis de la territorialidad de las 200 millas marinas, que asegura la contradicción entre lo estipulado por la Convemar y lo dispuesto por el Decreto Nº 781 de 1947, llegando a sostener la inconstitucionalidad de la adhesión a la Convemar. Una segunda tesis es la “zonista”, señala que la Convemar tutelaría de mejor manera nuestros intereses nacionales sobre el Mar de Grau (un mejor marco de seguridad jurídica) en la negociación de la delimitación marítima con Chile y Ecuador, en la posibilidad de la pesca más allá de las 200 millas, en la protección ambiental del ecosistema acuático, de los recursos hídricos y minerales, en la jurisdicción sobre el espacio aéreo y el subsuelo, etc.

No obstante, la eterna e enriquecedora discusión doctrinaria llevada a cabo por prominentes diplomáticos, intelectuales, juristas y políticos, tanto a favor de la adhesión a la Convemar (Javier Pérez de Cuellar, Juan Miguel Bákula, Diego García-Sayán, Luis Gonzáles Posada ) como en contra (Alfonso Benavides Correa, Alberto Ruíz Eldredge, Julio Vargas Prada, Gustavo Baca Corzo, Fernán Altuve Febres), han sido muy poco esclarecedores sus resultados.

La Convemar no es incompatible con el Decreto Supremo Nº 781, ni con la tesis zonista de las 200 millas. En cambio, la Convemar es contradictoria con la tesis de la territorialidad de las 200 millas. Dejando de lado estas dos tesis, la Convemar debe ser evaluada dentro del marco de los intereses estratégicos que el Perú defiende en la noción geopolítica “Mar de Grau”, sobre la base de un plan nacional de defensa de sus intereses marítimos.

El Perú no tuvo la pretensión de ampliar su mar territorial a 200 millas marítimas con el Decreto Nº 781, ni en las propuestas de las negociaciones de la Convemar en la Comisión Preparatoria, ni con las Constituciones de 1979 y 1993. Muy por el contrario, definió un nuevo concepto jurídico y político en el derecho internacional, en el derecho constitucional y en las relaciones geopolíticas para reconocerse como titular de derechos de posesión estatal, de control, protección y explotación sostenible de recursos naturales marítimos. No obstante, si aceptamos la concordancia entre la tesis zonista de las 200 millas y el término constitucional de dominio marítimo, entonces, tenemos que aceptar los siguientes supuestos: nuestro mar territorial es de una extensión de 03 millas marítimas -conforme al “Antiguo Derecho del Mar”- o no tenemos mar territorial -el marco legal del antiguo derecho del mar fue derogado en el Perú en 1951-, al menos, hasta que se defina la adhesión del Perú a la Convemar o se promulgue una ley sobre la materia.

La Convemar no es incompatible con la noción constitucional de “Dominio Marítimo” ni con la regulación constitucional de 1993 sobre la materia. No obstante, la Convemar podría ser un instrumento de interpretación limitativo de derechos para el Perú y extensivo de mayores obligaciones inconvenientes al compararlo con nuestra posible futura situación de planificación y ejecución de desarrollo de objetivos nacionales sobre el “Mar de Grau”.

La posición del Perú es privilegiada y estratégica para las relaciones con el mercado asiático; Brasil es el país que necesitará establecer relaciones comerciales con ese mercado y tanto por los ejes viales sudamericanos, por la presencia ecuatoriana en nuestro país por el Marañon-Amazonas, por la presencia boliviana en la zona de integración regional o por la salida del gas de Camisea para la exportación, la expansión brasileña llegará a las costas del Pacífico. En ese sentido, el Perú debería propiciar un tema de agenda sobre los derechos de los países costeros y su adecuación a la Convemar en la Agenda de la Política Exterior Común de la Comunidad Andina o repotenciar el papel de la Comisión Permanente del Pacífico Sur, acercándose a la “Sociedad Civil Andina” o regional, con la finalidad de establecer un marco de objetivos y procedimientos conjuntos que defiendan los intereses de los pueblos americanos involucrados.

En consecuencia, nuestro país sigue divorciado de objetivos claros y precisos. Es inadmisible dejar de aprovechar el Mar de Grau como fuente de riqueza, y a pesar que no tenemos la capacidad para hacerlo -no existe en la actualidad una Marina Mercante nacional-, tampoco tenemos porque obligarnos a que otros países se aprovechen del excedente por nosotros. La Convemar es un instrumento que nos traerá más obligaciones que derechos:

“Artículo 62 Utilización de los Recursos Vivos.
(...)
2. El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la zona económica exclusiva. Cuando el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible, dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refiere el párrafo 4, teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan”.

La radical importancia del “Mar de Grau” se encuentra no solo en su riqueza hidrobiológica, sino en su comunicación con el mercado asiático, y el país que tenga asegurado su soberanía terrestre y marítima (sus vías de comunicación), integrado su territorio en regiones económicas auto sostenibles y modernice sus puertos marítimos y fluviales, podrá hacer el salto cualitativo hacia un desarrollo sostenible social y material.

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                                                                     Lima, 15 de enero de 2008
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