Asociación Público Privadas en la gestión de aguas residuales

Escribe. Doménica Villena Delgado

El abastecimiento de agua y el servicio de saneamiento, que incorpora el tratamiento de aguas residuales, son actividades esenciales para el desarrollo de toda persona. Nuestro país ha asumido el compromiso de cerrar las brechas de cobertura de saneamiento en los ámbitos urbano y rural, sobre todo, al considerar el déficit en el tratamiento del agua (una de las causas de la mala calidad de las fuentes de agua).

Del Plan Nacional de Saneamiento[1] se desprenden los resultados del monitoreo a 98 de las 159 cuencas hidrográficas. Más del 40% (41 de 98) de las cuencas hidrográficas monitoreadas no cumplen con los estándares de calidad ambiental y las causas principales del deterioro de la calidad del agua son la falta de tratamiento de las aguas servidas, la contaminación industrial y minera, y el uso de agroquímicos.

Dato que se complementa con el estudio técnico Calidad del Agua en el Perú: Retos y aportes para una gestión sostenible en aguas residuales[2], elaborado por DAR en alianza estratégica con Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación – COSUDE, y la Fundación Avina. El documento advierte que 35 unidades geográficas de nuestro país presentan concentraciones de parámetros de pH, conductividad eléctrica, coliformes termotolerantes y elevados índices de metales pesados como mercurio, arsénico, plomo.

La importancia de promover el tratamiento de aguas residuales se enmarcan en el Objetivo 6 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible[3]. Recordemos que una de sus metas es mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando el vertimiento y minimizando la emisión de productos químicos y materiales peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas residuales sin tratar y aumentando considerablemente el reciclado y la reutilización sin riesgos a nivel mundial.

En ese contexto, se ha promovido un marco normativo para mejorar los servicios de agua potable y saneamiento. Por ejemplo, la Ley Marco de la Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento (Decreto Legislativo N° 1280) del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), y la Ley  Marco de Promoción de la Inversión Privada (Decreto Legislativo N° 1224) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). A través de este marco normativo, se otorga otro cariz a los proyectos de esta envergadura (tradicionalmente operados por el sector público), al ser insertados en el ámbito privado vía Asociaciones Público Privadas (APP).

Bajo las consideraciones expuestas, vamos a analizar dos puntos relevantes: i) La política de descentralización en materia de inversiones, y ii) La inversión privada vía las APP para los servicios de saneamiento. En cuanto al primer punto de análisis, la Ley Marco de la Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento[4], bajo el marco de políticas de descentralización, indican que los gobiernos regionales y locales son los responsables de asegurar la prestación eficiente de los servicios de saneamiento usando los medios institucionales, económicos y financieros que lo garantice.

La Ley  Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos[5] establece que los gobiernos regionales y locales, priorizan y orientan el desarrollo ordenado de las APP y proyectos en activos según la relevancia sectorial, regional y local. En dichos ámbitos, se ejercen acciones coordinadas con la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión); y toda iniciativa descentralizada se origina en forma directa a través del Comité de Inversiones, cuyo órgano máximo es el Consejo Regional o Concejo Municipal, respectivamente.

Al respecto, el proyecto de Ley N°1721/2017-PE que busca declarar de necesidad pública e interés nacional la promoción de proyectos para el tratamiento de aguas residuales y la desalinización, bajo la modalidad de APP, a nivel nacional. Propone en su Disposición Complementaria Modificatoria, que el tratamiento de aguas residuales para disposición final o reúso ya no forma parte de las funciones específicas de las municipalidades provinciales, sino que se compartiría esta competencia con el MVCS. Ello concuerda con el Decreto Legislativo N° 1280, que faculta al MVCS promover las APP dentro del ámbito de sus competencias.

De esta manera, se abre la posibilidad de que tanto el MVCS como los gobiernos regionales o locales compartan competencias para promover iniciativas vía las APP en materia de tratamiento de aguas residuales para disposición final o reúso. Si bien, ello aceleraría las propuestas de inversión a través de las APP por el MVCS, podría retrasar las propuestas de inversión de los gobiernos regionales o locales, en ese ámbito.

Tabla N° 1. Políticas de descentralización en promoción de inversiones vía APP

DL N° 1280DL N° 1224PL N° 1721/2017-PE
Gobiernos regionales y locales son responsables de asegurar la prestación eficiente de los servicios de saneamiento usando los medios institucionales, económicos y financieros que lo garantice Gobiernos regionales y locales priorizan y orientan el desarrollo ordenado de las APP.

Las facultades del Organismo Promotor de la Inversión privada en el ámbito regional y local recaen en el Consejo Regional o Consejo Municipal.

El MVCS determina directamente la inversión de proyectos de tratamiento de aguas residuales vía APP.

 

Se establece la competencia compartida entre gobiernos regionales y locales para iniciativas de inversión vía las APP en servicios de saneamiento (plantas de tratamiento de aguas residuales).

Elaboración propia.

En cuanto a la inversión vía las APP para el servicio público de agua potable y saneamiento (plantas de tratamiento de aguas residuales), se están generando serios cuestionamientos por sectores de sociedad civil, pues asumen su posible privatización[6] y temen que sin candados efectivos se generen actos de corrupción[7].  Es importante señalar, que uno de los argumentos del Gobierno para promover las inversiones en los servicios públicos de agua y saneamiento vía las APP, es la incapacidad del Estado de brindarlos de manera eficiente.

Corresponde, pues, evaluar las características de una APP. Esta modalidad de inversión fue concebida con el objeto de que el sector privado introduzca tecnología e innovación para mejorar el suministro de servicios públicos a través de su eficiencia operativa. Además, para que el sector privado aumente su participación gradualmente en las empresas estatales y en el Gobierno.

Solventar dicho mecanismo de promoción de la inversión requiere del desarrollo de un marco legal y regulatorio idóneo; puesto que  la responsabilidad del Estado es continúa (los ciudadanos seguirán demandando por la calidad de los servicios públicos). Asimismo, se deberá tener suficiente pericia para manejar los acuerdos de las APP,  cumplir con sus propias obligaciones en virtud del acuerdo de APP y monitorear el desempeño del sector privado, ya sea a través de la agencia encargada de la implementación, de un organismo regulador y/o fiscalizador.

Las empresas privadas también querrán saber que las reglas del juego han de ser respetadas por el Gobierno (aumentos en las tarifas, una regulación justa, etc.). Si el sector privado acepta un mayor riesgo, se espera que también deseen un mayor nivel de control sobre las operaciones. Es probable que los costos de desarrollo, licitación y otros generados durante el proyecto de APP sean mayores que los procesos tradicionales de contratación pública; por lo tanto, el Gobierno debe determinar que sus costos involucrados son justificados.

Todas las observaciones planteadas, han servido de argumento para sostener la privatización de los servicios públicos, en general. En ese escenario, un informe de la Universidad de Greenwich[8] advierte sobre la realidad de una APP, que siempre conllevará una mayor inversión pública a la de un proyecto tradicional. Como muestra de ello, presentan el caso de Francia:

Caso de  APP del sector agua - Francia

Una forma de abuso de la APP es utilizar las concesiones de monopolio para cobrar excesivamente a los usuarios. Este es un problema muy frecuente en los monopolios, pero hay algunos datos empíricos recientes en el sector del agua en Francia que hacen posible cuantificar este hecho. Un estudio detallado de las APP en el sector del agua en Francia, donde aproximadamente las tres cuartas partes de este servicio son prestadas por el sector privado vía APP, reveló que en 2004..., el precio del agua regulado por APP era un 16.6% más elevado que en los lugares donde los municipios prestaban este servicio[9].

Caso de Aguas Argentinas SA - Argentina[10]

En 1993, a través de un proceso de licitación, el consorcio  Aguas Argentinas SA (cuyos accionistas principales eran las multinacionales Suez y Vivendi) gana la buena pro. Durante los diez primeros años de concesión se extendieron las redes de agua potable, incrementándose el número de personas conectadas al servicio. Sin embargo, al no haber sido previstos contractualmente criterios claros para llevar adelante las obras de expansión, las prioridades de la empresa respondieron fundamentalmente al logro del mayor rédito económico posible, ignorando casi por completo la sustentabilidad social del proyecto. A principios de 2002, el Congreso Nacional aprobó la Ley de Emergencia Económica (Ley N° 25.561) que estableció, entre otros, el abandono del régimen de convertibilidad, el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos y el llamado a una renegociación integral de los contratos de concesión de servicios públicos con las empresas prestatarias, entre ellos el firmado con la empresa Aguas Argentinas. La renegociación del contrato de concesión del servicio de agua y saneamiento continuó abierta hasta marzo de 2006, cuando el Gobierno nacional decidió rescindir el contrato con la empresa y reestatizar el servicio.

Ambas experiencias, generan cuestionamientos que deben considerados al momento de evaluarse sobre la conveniencia de promover inversiones a través de las APP. Cabe destacar que la asimetría de negociación entre el Estado y una empresa privada influye considerablemente en las posibilidades de éxito de este modelo.

En el supuesto caso, que prevaleciesen los intereses comerciales del sector privado por sobre el público, relativo al servicio público de agua potable y saneamiento en el marco de las APP, se desvirtuaría por completo dicha figura. En un país con un gran número de comunidades campesinas y poblaciones indígenas que hacen uso directo del agua para sus actividades de sustento, se deben considerar los impactos de los  proyectos vía APP en recursos hídricos.

Pedro Pablo Kuckzinsky, en pleno desarrollo de la campaña electoral, precisó: “(…) que la privatización del agua es políticamente muy difícil y además el mundo está cambiando, vemos que las grandes empresas de agua europeas que participaban en estas privatizaciones hoy ya no lo quieren hacer, pues han tenido malas experiencias en Tucumán, Buenos Aires, Bolivia y otras ciudades, por ello hay que buscar otro esquema y el que yo propongo para discusión nacional es el capitalismo popular, es decir, que los usuarios sean accionistas y de esa forma propongan una mejora en la calidad de las empresas”[11].

Lo cierto, es que siempre que se discute de un recurso natural fundamental como es el agua, es necesario la participación de los mecanismos que incorporen a la sociedad civil, como por ejemplo, las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) conformadas con el propósito de administrar, operar y mantener los sistemas de agua y saneamiento en el ámbito rural de nuestro país.

 Recomendaciones

  • Se debe considerar en las políticas públicas sobre gestión del recurso hídrico y aguas residuales, que el uso del agua debe ser en armonía con el bien común, como un recurso natural renovable y vulnerable. Y que ninguna persona o entidad pública ni privada puede atribuirse la propiedad del agua.
  • Considerando la complejidad de la gestión de los servicios públicos de agua potable y saneamiento, el Estado debe continuar con la promoción de políticas en los servicios de saneamiento, con especial atención, en la gestión de aguas residuales.
  • Se debe involucrar y hacer partícipe de manera positiva a la ciudadanía en los proyectos de inversión privada (y pública) en infraestructura del sector de saneamiento incluida las APP. A fin de generar la aprobación y confianza por parte de los sectores sociales vulnerables. El Estado, a través de sus unidades ejecutoras, debe difundir entre la población, información completa de los mecanismos de inversión privada mediante las APP en servicio público de agua y saneamiento. Considerando, además, las preocupaciones sociales sobre la privatización de las empresas del Estado en saneamiento (plantas de tratamiento de aguas residuales, otros).
  • Debe fortalecerse y ejercerse los principios de transparencia, tanto para el sector privado como público involucrado en un proyecto de inversión vía las APP para los servicios públicos de agua potable y saneamiento. Por lo tanto, se deben reportar y rendir cuentas sobre sus actuaciones ante la población y las respectivas instancias de gobierno.
  • Se debe asegurar la independencia efectiva de los organismos de control (Contraloría General de la República, otros) y fortalecer los mecanismos que aseguren la transparencia de la gestión, a fin de evitar los actos de corrupción.

[1] Plan Nacional de Saneamiento.

[2] DAR: Calidad del Agua en el Perú: Retos y aportes para una gestión sostenible en aguas residualesisponible.

[3] ONU: Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.

[4] Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, aprobado por el Decreto Legislativo 1280.

[5] Ley marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos, aprobado por Decreto Legislativo N° 1224.

[6] LaMula.peSindicato Único de Trabajadores de Sedapal (Sutesal), afirma: “(…) que el gobierno de PPK pretende la privatización encubierta de Sedapal a través de la modalidad de concesión vía el Decreto Legislativo (DL) 1280.

[7] Así se infiltra la corrupción en las concesiones de APP: Las APP  en Perú, al igual que otros países, es vulnerable a la corrupción y al manejo político.

[8] Universidad de Greenwich, Reino Unido: ¿Por qué las asociaciones público privadas (APPs) no funcionan?

[9] ESHIEN CHONG, FREDDY HUET, STEPHANE SAUSSIER, FAYE STEINER. Review of Industrial Organization (2006) 29:149–169 Public-Private Partnerships and Prices: Evidence from Water Distribution in France.

[10] Diario La Nación: La reestatización del servicio de aguas.

[11] Pedro Pablo Kuczynski. Fanpage.