El proceso para un nuevo Plan de Gobierno Abierto en el Perú: Expectativas y realidades

Escriben: Julia Puplesyte y Vanessa Cueto La Rosa

En el año 2011, el Perú inició un proceso para ingresar a la iniciativa de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en inglés). Sociedad civil consideró importante su incorporación, pues la iniciativa promueve la transparencia, el empoderamiento a los ciudadanos, la lucha contra la corrupción y el aprovechamiento las nuevas tecnologías para fortalecer la gobernanza. Temas primordiales para el desarrollo sostenible del país.

En el marco de OGP, el Gobierno peruano se comprometió con elaborar e implementar planes de acción anuales sobre los temas ejes de la Alianza (mencionados anteriormente). La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es la entidad encargada de este proceso en Perú, junto a una Comisión Multisectorial de naturaleza Permanente, creada en enero de 2013, responsable del seguimiento de la implementación de los planes de acción. Esta Comisión Multisectorial debió funcionar como un espacio tripartito entre varios ministerios, sociedad civil y representantes del sector privado.

En su inicio, el primer Plan de Acción de Perú (2012-2014) se gestó en medio de varios problemas: consulta limitada y un elevado número de compromisos que en muchos casos no eran realizables o medibles.  En el segundo, los representantes de sociedad civil participaron más activamente de su creación y proceso de consulta. A través de la Comisión Multisectorial, junto al Gobierno y el sector privado, se examinaron los compromisos, ofreciendo sugerencias.

Sin embargo, en diciembre 2014, sociedad civil se retiró de la Comisión Multisectorial. El motivo fue  la negativa del Gobierno de incorporar la creación de una Autoridad Autónoma de Transparencia y Acceso a la Información en  el Plan de Gobierno Abierto 2014-2016, acuerdo trabajado y concordado con sociedad civil. A pesar de ello, el 17 de julio de 2015, se aprobó el Plan de Gobierno Abierto 2015-2016 (RM N° 176-2015-PCM). Este documento no contó con la participación de la sociedad civil involucrada en el proceso y tampoco incluyó el tan anhelado ente autónomo.

Bajo la continua presión de sociedad civil y para cumplir una promesa de campaña, el actual Gobierno creó una Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (el 7 de enero de 2017). Pero, su concepción no tomó en cuenta la propuesta de sociedad civil sobre cómo debía ser esta autoridad, identificándose que dicha autoridad carecía de autonomía y competencias necesarias para cumplir sus funciones básicas.

En agosto 2017, el Mecanismo de Revisión Independiente (MRI), como parte de las evaluaciones de las actividades que realiza de cada país participante en el OGP, declaró que en el caso de Perú “la recomposición de la relación entre el Gobierno y este sector de la sociedad civil, es esencial para retomar el proceso colaborativo en la formulación de un nuevo plan de acción”. El MRI también incluyó cinco recomendaciones claves:

  1. Dotar a la Autoridad Nacional de Transparencia la potestad sancionadora, independencia funcional y recursos que cumplan las expectativas de la sociedad civil.
  2. Lograr, en el proceso de OGP, una representación de la sociedad civil con mayor diversidad geográfica, por sectores y grupos de intereses sociales, con miras a un foro permanente.
  3. En la formulación de compromisos, recoger todas las propuestas y ofrecer una explicación vinculante y realista sobre la metodología, la participación y los criterios de selección final.
  4. Involucrar a los poderes Legislativo y Judicial en el plan de acción, tanto en las áreas de valores de gobierno abierto, como en el uso de la tecnología para mejorar sus servicios.
  5. El siguiente plan de acción debe considerar las preocupaciones prioritarias del ciudadano con miras a la legitimación del Gobierno, esto es, los problemas de seguridad, conflictos sociales, corrupción y medio ambiente.

CREACIÓN DEL PLAN DE ACCION DE PERÚ

No obstante, durante el desarrollo del tercer Plan de Acción 2017-2019, programado entre el 8 de septiembre al el 31 de octubre 2017, el Gobierno peruano no ha tomado en cuenta aún ninguno de las recomendaciones clave de MRI o al menos de la manera más adecuada. Este proceso no está cumpliendo con varios requisitos básicos obligatorios de los  “Estándares de Participación y Co-creación” del OGP, como el de ser lo suficientemente abierto y transparente.

Los Estándares de Co-creación señalan que el Plan de Acción debe realizarse en medio de un proceso que ofrece a todos los actores interesados la oportunidad de participar en el desarrollo del Plan de forma informada. Eso implica la divulgación de toda información pertinente con suficiente anticipación y el involucramiento a grupos de todo el país de manera amplia.

Los Estándares de Co-Creación demandan también que el Gobierno: (i) publique por lo menos una vez al mes noticias sobre los avances en el desarrollo del plan de acción, incluyendo notas de los eventos, borradores de los compromisos y cualquier otra información relevante; (ii) comunique el proceso de toma de decisiones a través del cual se acordarán los compromisos y se finalizará el Plan de Acción; y (iii) involucre a grupos de todo el país y permanezca abierto durante un periodo adecuado.

Además, de acuerdo con los Estándares de Co-creación, el Foro Multiactor creado (en Perú, la Comisión Multisectorial) tiene un papel clave en el proceso de desarrollo del Plan de Acción. La Comisión tiene la obligación de reunirse por lo menos una vez al mes para discutir, acordar y supervisar el proceso, así como evaluar la factibilidad política de adoptar las prioridades de la sociedad civil y los compromisos propuestos. Una vez que los compromisos sean redactados, los representantes de Gobierno los revisan con la Comisión Multisectorial para determinar la lista final de compromisos a ser incorporados en el Plan de Acción, explicando claramente los motivos que justifican estas decisiones.

El Estado peruano ha fallado en cumplir, oportunamente, con los requisitos antes mencionados. En la actualidad, existe un proceso con falta de información anticipada, insuficiente involucramiento de sociedad civil local y nacional, y de actores públicos relevantes en las mesas temáticas, poca difusión de las consultas públicas (más allá de los portales web del Estado), escaso plazo para  elaborar una propuesta de Plan de Acción, y una ausente Comisión Multisectorial en funciones. Solo se han realizado tres talleres descentralizados (La libertad, San Martin y Arequipa) y dos Mesas Nacionales en Lima.

A pesar de que gran parte de los participantes en estos talleres no estaban familiarizados con el proceso de OGP y sus compromisos, el Gobierno peruano esperaba que ellos definirán los compromisos y sus respectivas acciones e indicadores. Asimismo, la consulta virtual de la propuesta e inscripción a los talleres descentralizados y mesas nacionales apenas fueron visibles en la propia página web del Estado.

En lo referente al tema ambiental, hubo una reunión previa con un número reducido de sociedad civil vinculada con la temática y sin participación de representantes indígenas. El objetivo de esta reunión era construir una propuesta de compromisos que luego serían llevados a las regiones, quiénes participaron en dicha reunión, señalaron la necesidad de convocar  a un mayor número de representantes de sociedad civil, sobre todo a pueblos indígenas.

También manifestaron importante incluir en el Plan de Acción el tema de la Autoridad Nacional de Transparencia. De igual modo, que la construcción del Plan de Acción tome más tiempo del que se planteó (alrededor de 2 meses en total). En dicha reunión, se identificó como problema ambiental la existencia de información ambiental dispersa, no integrada con los tres niveles de gobierno. Además, de la falta de calidad, acceso oportuno y confiable de la información ambiental.

Como resultados de la reunión, se resumieron los aportes en lo siguiente: Compromiso 1) Acceso a información climática y ambiental de calidad y mejoramiento de los mecanismos de transparencia, información y evaluación ambiental. Compromiso 2) Incorporar la participación de la sociedad civil en el grupo de trabajo multisectorial de cambio climático. Compromiso 3) Promoción progresiva del acceso a la información ambiental vinculada a la dimensión fiscal de las actividades extractivas. Sin embargo, a pesar de las recomendaciones de sociedad civil, el proceso siguió adelante, sin que se ampliara el plazo de la convocatoria.

Para la Mesa Nacional en Lima, una semana antes de la fecha de su realización, la inscripción para sociedad civil ya estaba cerrada. Nuevamente, la asistencia de los representantes de sociedad civil fue muy reducida y no todos los asistentes conocían sobre el proceso OGP. Las mesas se dividieron en grupo por temáticas. En el grupo ambiental participó un mayor número de autoridades con competencias ambientales del Estado. Allí las autoridades señalaron que estaban de acuerdo con el primero compromiso sobre acceso a la información ambiental y con la necesidad de mejorar los mecanismos de transparencia de información y evaluación ambiental.

De esta forma se propusieron las siguientes actividades: a) Estrategia Comunicacional del Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), b) Implementación del Reglamento del SINIA, c) Fortalecimiento de Datos Abiertos del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), d) Fortalecer la difusión a los usuarios de los procesos de autorización de vertimientos de aguas residuales tratadas y derechos de uso de agua (DUA) a través de su portal y aplicativos móviles, e) Fortalecimiento de la Plataforma de Transparencia Forestal (registros infractores).

Por iniciativa del Ministerio del Ambiente (MINAM), se propició que los participantes en el grupo ambiental (de la Mesa Nacional en Lima) se volvieran a reunir para concluir los compromisos ambientales. Esto, ultimo lo rescatamos, a pesar del resto de problemas y debilidades del proceso. Pero esta iniciativa no es lo que señala y exige el OGP: un diálogo multisectorial donde sociedad civil hace un seguimiento detallado de todo el proceso. Asimismo, en dicha Mesa Nacional, se informó de la creación del Foro Multiactor como un compromiso incorporado en el Plan de Acción, cuando esto debió ser previo al Plan.

Cabe señalar, que si bien se había planteado entre las propuestas de sociedad civil, la idea de un Observatorio para acceder a la información del cumplimiento de compromisos internacionales como NDC, ODS, Principio 10. Pero esto no se llegó a plasmar en una actividad, puesto que el Gobierno indicó que para esto era necesario una estrategia intersectorial.

Según los plazos programados, la elaboración del Plan de Acción ha concluido, sin embargo no se tiene conocimiento de cuales fueron finalmente los resultados de todo este proceso, ni la versión final de los acuerdos. En ese sentido, consideramos que es importante cumplir con los tiempos y compromisos asumidos, esto implica una construcción en un tiempo razonable y óptimo, que incluya la participación de organizaciones indígenas y más organizaciones de la sociedad civil del país. Es decir que exista un verdadero proceso de Co-creación, de lo contrario se cumple solo con lo formal, pero no con lo medular de la iniciativa: la gobernanza social del Estado.