Nueva ley de cambio climático: Algunos aspectos a tomar en cuenta

Un análisis rápido ante una ley que puede darnos los instrumentos que necesitamos para un crecimiento sostenible, atacando la deforestación.

En relación al capítulo referido a los instrumentos de gestión para la gobernanza climática, el nuevo texto señala que los resultados de la implementación de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC por sus siglas en inglés), es decir, el compromiso de reducción de emisiones del Estado Peruano frente a la comunidad internacional, deben “estar alineadas y permitir la consecución de la Política y Estrategia Nacional de Cambio Climático”. Las NDC fueron resultado, no solo de negociaciones ante otros Estados, sino también de un proceso participativo que incluyó las opiniones de muchos sectores de la ciudadanía. En ese sentido, tanto la Política como la Estrategia Nacional de Cambio Climático deben guardar coherencia con la consecución de las NDC. Por eso sería importante precisar que todos los instrumentos de gestión climática deben guardar coherencia con las actualizaciones quinquenales de las NDC, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo de París.

Por otro lado, es importante mencionar que en el artículo 9.3 menciona que el Ministerio del Ambiente deberá adoptar acciones concretas de adaptación al Cambio Climático, manejo de pérdidas y daños, aumento y conservación de reservas de carbono y en la medida de lo posible la reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero. El texto “en la medida de lo posible” presenta algunos problemas. Sugerimos reemplazarla por el término “transición justa”, ya que, tal como está, puede abrir la puerta a argumentos economicistas que hagan que temas como el cambio de matriz energética o una política de lucha contra la deforestación no sean la prioridad frente al impulso de actividades económicas no sostenibles.

Asimismo, el Ministerio del Ambiente debe informar anualmente, a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República (CPAAAAE), sobre el avance en la aplicación de los instrumentos de gestión para la gobernanza climática. Esto resultaría siendo positivo debido a que la CPAAAAE es un buen espacio de apertura a la sociedad civil. Esta Comisión representa un espacio parlamentario y por lo tanto, abierto a la participación ciudadana y con experiencia en participación indígena.

El artículo 16.1 encarga al Ministerio de Defensa a través del CENEPRED la creación del Mecanismo Nacional de Pérdidas y Daños. Las entidades integrantes del SINAGERD incorporan los escenarios climáticos de corto, mediano y largo plazo en los instrumentos de gestión de riesgo, establecen sistemas de alarma temprana, identifican zonas de alto riesgo no mitigable, las poblaciones vulnerables susceptibles de desplazamiento y relocalización, identifican los ecosistemas frágiles y sensibles, estiman sus costos económicos y no económicos, así como los mecanismos de compensación y transferencia del riesgo ante las pérdidas y daños que se anticipen ante los escenarios climáticos.

En principio esto estaría duplicando funciones del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI). El mecanismo de daños y pérdidas se encuentra en construcción, sería más eficiente darle la responsabilidad a alguna entidad pública de aplicar los diferentes mecanismos de la Convención, entre ellos, el mecanismo de pérdidas y daños.

Uno de los grandes problemas de la gestión del Cambio Climático es la dificultad en la coordinación que requiere el liderazgo de sectores y estamentos diversos del Estado. Crear nuevas instituciones puede no ser la solución. La alternativa es dotar a las instituciones ya existentes de las funciones necesarias, de acuerdo a su experiencia y competencias.

El artículo 20 sobre Participación ciudadana y transparencia menciona en el artículo 20.1 que la ciudadanía tiene derecho a acceder y recibir información para participar en el diseño y ejecución de políticas públicas, particularmente en la planeación, ejecución y vigilancia de los instrumentos de gestión para la gobernanza climática. El Estado garantiza, principalmente, la participación de los pueblos indígenas y originarios, mujeres, jóvenes y niños. Esto, a primera instancia, resulta siendo importante debido a que incluye participación en la fase de planeamiento, algo fundamental y que no sucede como debería en otros sectores.

Lo anterior guardaría relación con lo que se menciona en las Disposiciones Complementarias Transitorias: la creación de una “nueva” Comisión Nacional sobre el Cambio Climático que abre el espacio para la participación de actores no estatales, entre ellos redes nacionales de la sociedad civil y organizaciones indígenas. Esto sería positivo si se relaciona con el artículo 20 antes mencionado; sin embargo, a pesar de que se contempla a las NDC como uno de los instrumentos de gestión para la gobernanza climática, el predictamen también respalda la propuesta del Proyecto de Ley presentado hace unos días atrás por el Ejecutivo de establecer una Comisión Multisectorial de carácter permanente conformada únicamente por entidades estatales encargada de la definición y actualización de las metas y acciones de las NDC. Esto es algo que debería aclararse en el debate.

Finalmente, el artículo 23 hace referencia al fondo de garantía para inversiones forestales. El artículo 23.1 indica que el Fondo Nacional del Ambiente (FONAM) es receptor y administrador de recursos y fondos no reembolsables de cooperación técnica internacional y sector privado destinados a apoyar las acciones de os diversos aspectos del Cambio Climático, entre otros, reducción de emisiones, conservación y fijación de reservas de carbono, adaptación, aprovechamiento de oportunidades, construcción de capacidades, investigación e innovación tecnológica, reparación, compensación y transferencia de riesgos ante pérdidas y daños que correspondan. La administración de estos recursos los realizará FONAM según la Ley № 26793 y de acuerdo a sus procedimientos administrativos, considerando los aportes y compromisos de las organizaciones de la sociedad. Asimismo, el artículo 23.2 encarga al FONAM crear y administrar un Fondo de Garantía para Inversiones Forestales Responsables. Los recursos de este Programa financiero provendrán de la Cooperación Técnica y Financiera internacional no reembolsable, aportes del sector privado, aportes del Gobierno. Un 10% de estos fondos se ejecutan a través de fondos concursables con las organizaciones indígenas y pueblos originarios.

Hay que tener cuidado con darle tanto peso político al FONAM ya que a la fecha no ha sido capaz de acreditarse ante fondos climáticos. Con este diagnóstico, aumentar sus responsabilidades sin asegurarse de que ha aumentado sus capacidades de gestionar con transparencia y eficiencia grandes cantidades de dinero proveniente de la cooperación, puede ser riesgoso. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) debería desempeñar un rol como garante de la transparencia en el manejo de los fondos, por lo que puede ser conveniente otorgarle esta función específica.

Una decisión así debería designar con claridad qué autoridad tendrá la responsabilidad de establecer lineamientos para el uso del financiamiento climático -en especial del que vienen de la cooperación internacional- que asegure un uso estratégico y complementario con los fondos públicos que se destinarán a estos fines, en concordancia con las NDC y otros instrumentos de gestión mencionados en el Proyecto de Ley. Esta entidad, con liderazgo, y en coordinación con otros estamentos, puede definir la creación de otros mecanismos financieros, si es que se considera estratégico.


[1] Predictamen recaído en el Proyecto de Ley 270/2016-CR, 729/2016-CR, 905/2016-CR, 1118/2016-CR y 1314/2016-PE, que con texto sustitutorio proponen la Ley de Gobernanza Climática del Perú.