Una ley para frenar el cambio climático en el Perú

Foto: Peru.com

Perú como parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) ha desarrollado una serie de compromisos, planes, estrategias y demás para hacer frente al cambio climático a lo largo de las últimas décadas. A pesar de ello, muchas de las iniciativas planteadas han terminado resultando únicamente declarativas debido a que no cuentan con las herramientas necesarias para que puedan llevarse a cabo; asimismo, están iniciativas se han visto muchas veces condicionadas a la realización de actividades económicas que finalmente han contribuido a la generación de más emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) poniendo en riesgo a la población y al ambiente. Por otro lado, a pesar de que existe evidencia suficiente que muestra la alta vulnerabilidad del país en relación al cambio climático, esta no se ha traducido en políticas claras que puedan reducir los efectos negativos del cambio climático. Tampoco los compromisos de reducción de emisiones son congruentes con las acciones que han venido ejecutando los últimos gobiernos.

En esa línea, la iniciativa legislativa impulsada por el Poder Ejecutivo, realizada por el Ministerio del Ambiente (Minam) y respaldada por el resto de sectores y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), representa, a primera instancia, un acertado primer paso de parte de este nuevo Gobierno en su lucha contra la problemática del cambio climático. Esta iniciativa, así como las otras provenientes desde el Congreso de la República durante este y el anterior periodo legislativo, representan el  interés y compromiso por poner en agenda y debate el tema en nuestro país.

Si bien en el país, como en muchos otros de la región, existen políticas ambientales y distintas políticas o regulaciones que se relacionan con el cambio climático, solo en algunos de ellos tratan esta problemática a través de normas de carácter general y obligatorio.

Primeros pasos

El Estado, a lo largo de las últimas décadas, ha creado una serie de instrumentos de gestión climática. Entre ellos podemos identificar la creación de la Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC), el impulso de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés), la aprobación de las disposiciones para la elaboración del Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero (INFOCARBONO), entre otros. Sin embargo, la creación del Minam y lo realizado hasta la fecha, no ha significado la implementación de una política que integrara los compromisos en materia de cambio climático.

Si queremos remitirnos a los primeros esfuerzos por construir gobernanza climática, debemos remontarnos hasta el 2008, año en el que se crea el Grupo REDD, una iniciativa informal integrada por actores públicos y privados que se dedican desde esa fecha hasta la actualidad al fortalecimiento de capacidades y conocimientos, la distribución de información y la promoción de las políticas nacionales sobre los temas REDD+[1].

Por otro lado, la designación del Perú como organizador de la vigésima edición de la Conferencia de las Partes (COP) significó la conformación de nuevos espacios de articulación de organizaciones de sociedad civil y movimientos sociales locales. Uno de ellos fue el Grupo Perú COP20 (luego Grupo Perú COP y hoy Grupo Perú Ambiente y Clima), conformado en junio de 2013 una vez que se confirmó a nuestro país a cargo de la presidencia de la COP20.

A la fecha, el Grupo Perú Ambiente y Clima es una red de organizaciones, gremios, ONGs, sindicatos, grupos indígenas, jóvenes, mujeres, iglesias, medios de comunicación y otras instituciones de la sociedad civil de todo el Perú, articulados para aportar con propuestas para la implementación de la agenda interna climática y los compromisos adoptados en el Acuerdo de París. Asimismo, estas organizaciones operan a través de comisiones de trabajo y que, a partir de una serie de pronunciamientos sobre la política ambiental y la coyuntura política, se han constituido como un interlocutor ante el Ministerio de Ambiente (Minam) y el Congreso de la República.

En octubre de 2014, a través de un foro público, se presentó el proyecto de Ley Marco del Cambio Climático, una iniciativa congresal en coordinación con instituciones de la sociedad civil, gremios sindicales, organizaciones indígenas, universidades, entre otros[2]. Dicha iniciativa planteaba un marco institucional y gubernamental, así como un sistema nacional de gestión del cambio climático. Asimismo, ratificaba la labor de ente rector a cargo del Minam con capacidad de articulación intersectorial y amplia participación ante el cambio climático. Además, incorporaba las líneas de mitigación y adaptación desde la planificación de los sectores. En conclusión, este Proyecto de Ley impulsado por la sociedad civil proponía dar orden y lineamientos de acción para una adecuada política de cambio climático[3].

Algunas noticias al respecto:

Diario Gestión:

Diario Perú21:

Aspectos que contemplaba la propuesta:

Asimismo, en julio de 2015, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales, en representación del Grupo Perú COP, participó en la ciudad de Arequipa de la reunión de trabajo y foro público “Hacia la construcción de una ley marco de cambio climático”, un espacio de discusión acerca de la problemática del cambio climático en el Perú en el que coincidieron especialistas, autoridades, instituciones y población en general comprometida con la articulación de esfuerzos para la creación de mecanismos normativos y políticas públicas orientadas a la variable climática. La finalidad de este evento, coordinado con el despacho de la congresista Verónika Mendoza, era la de poner en agenda pública la necesidad de la aprobación de una Ley Marco de Cambio Climático.

Fuente: Oficio N°371 -2014-2015 (Congreso de la República)

 

Acción en el Congreso

Desde el 2014, la sociedad civil ha venido trabajando en torno al debate buscando generar incidencia dentro de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAAE), siendo parte de las reuniones convocadas por la Comisión para la revisión del texto normativo. En marzo de 2015 la CPAAAAE aprobó el dictamen del Proyecto de Ley. El mismo no recogía muchos aportes y sugerencias alcanzadas.

Por este motivo, sociedad civil a través de un pronunciamiento público,  solicitó a los Congresistas de la República que incorporen en el dictamen artículos que establecieran un marco institucional claro que fortalezca al Minam como ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y establezca competencias a los demás sectores para realizar acciones en mitigación y adaptación. Por otro lado, se indicaba que esta Ley debía mejorar la asignación de competencias y funciones en los diversos niveles de la administración pública y mejorar la articulación entre las entidades públicas a nivel nacional, regional y local, asegurando la participación de la sociedad civil. Asimismo, se solicitaba la incorporación en el dictamen de otros temas excluidos como el del ordenamiento territorial.

En conclusión, al no recoger el dictamen cuestiones claves anteriormente alcanzadas, se consideraba que el mismo presentaba vacíos y enfoques riesgosos para la sostenibilidad y eficacia de la ya golpeada en ese entonces institucionalidad ambiental. De mantenerse este dictamen se corría el riesgo de tener una ley “sin dientes” que no permitiría regular adecuadamente la actividad económica con relación a su impacto socio ambiental y ahora climático.

Dicha propuesta normativa no garantizaría un cambio en lo que venían haciendo los gobiernos de turno a la fecha, ubicar la promoción de la inversión por delante de los derechos y la protección del medio ambiente. Faltaría entonces esclarecer la política integral de lucha contra el cambio climático estableciendo un equilibro entre la promoción de inversión y la gestión ambiental, para que no se implementen nuevas normas que debilitaran aún más las funciones del Minam, del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) e instrumentos como el ordenamiento territorial, los estándares de calidad ambiental, entre otros y; por otro lado, se tengan compromisos que cumplir en cambio climático.

Con el fin de mejorar el dictamen de la CPAAAAE, durante los siguientes meses, la sociedad civil continuó participando activamente con la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, en su calidad de segunda Comisión Dictaminadora en el tema, los aportes y sugerencias que como grupo se consideraba que debía contener esta norma. A través de un nuevo pronunciamiento público, se planteaban las prioridades que una Ley Marco de Cambio Climático debía contener:

Fuente: Pronunciamiento Público Grupo Perú COP – Julio 2015

     

El mensaje del actual gobierno

En el marco de la segunda vuelta de las últimas Elecciones Presidenciales, en junio de 2016, los equipos de gobierno de Peruanos Por el Kambio y de Fuerza Popular participaron en un debate sobre el Crecimiento Verde en el Perú con el fin de intercambiar y discutir los conceptos que se relacionan al crecimiento verde, economía verde y desarrollo sostenible.

Uno de los anuncios más relevantes de aquel día fue realizado por el portavoz de temas medioambientales del Plan de Gobierno de Pedro Pablo Kuczynski, César Ipenza, quien informó que tenían una Ley Marco de Cambio Climático que impulsarían como uno de los puntos principales de la agenda dentro de los primeros 100 días de gobierno[5]. Dicho anuncio se materializó con el Proyecto de Ley N° 1314/2016-PE y el envío del mismo al Congreso de la República el día 26 de abril del presente año para el trámite correspondiente[6].

Últimas acciones en el Congreso

El Proyecto de Ley N° 1314/2016-PE fue remitido a la CPAAAAE para su estudio y dictamen. Esta Comisión elaboró recientemente un predictamen recaído en el Proyecto de Ley 270/2016-CR, 729/2016-CR, 905/2016-CR, 1118/2016-CR y 1314/2016-PE, que con texto sustitutorio proponen la Ley de Gobernanza Climática del Perú.

Luego de un primer análisis, van saliendo algunos comentarios:

  • Tanto la Política como la Estrategia Nacional de Cambio Climático deben guardar coherencia con la consecución de las NDC. Por eso sería importante precisar que todos los instrumentos de gestión climática deben guardar coherencia con las actualizaciones quinquenales de las NDC, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo de París.
  • Uno de los grandes problemas de la gestión del Cambio Climático es la dificultad en la coordinación que requiere el liderazgo de sectores y estamentos diversos del Estado. Crear nuevas instituciones puede no ser la solución. La alternativa es dotar a las instituciones ya existentes de las funciones necesarias, de acuerdo a su experiencia y competencias.
  • A pesar de que se contempla a las NDC como uno de los instrumentos de gestión para la gobernanza climática y que el artículo 20 del predictamen que la ciudadanía tiene derecho a acceder y recibir información para participar en el diseño y ejecución de políticas públicas, particularmente en la planeación, ejecución y vigilancia de los instrumentos de gestión para la gobernanza climática, el predictamen también respalda la propuesta del Proyecto de Ley presentado hace unos días atrás por el Ejecutivo de establecer una Comisión Multisectorial de carácter permanente conformada únicamente por entidades estatales encargada de la definición y actualización de las metas y acciones de las NDC. Esto es algo que debería aclararse en el debate.
  • Es correcto buscar fortalecer el Fondo Nacional del Ambiente (FONAM); sin embargo, a la fecha, no ha sido capaz de acreditarse ante fondos climáticos. Con este diagnóstico, aumentar sus responsabilidades sin asegurarse de que ha aumentado sus capacidades de gestionar con transparencia y eficiencia grandes cantidades de dinero proveniente de la cooperación, podría resultar siendo riesgoso.

Concluyendo

Desde Derecho, Ambiente y Recursos Naturales consideramos importante y necesario contar con un texto normativo que regule y direccione la gestión climática en el Perú. Esto implica dotar de gobernanza climática a nuestro país en temas de mitigación (deforestación) y adaptación (gestión de riesgos).Creemos que este tipo de normas pondrán al país un paso adelante frente a situaciones climáticas adversas como la que nos tocó vivir durante los primeros meses del presente año en varias regiones de nuestro país y ante el proceso de reconstrucción nacional que hoy nos toca afrontar.

Por otro lado, consideramos también que este tema, que debe ser de interés nacional, debe ser considerado en la agenda nacional e involucrar a todos los sectores y actores como los pueblos indígenas y los gobiernos subnacionales; con mayor razón si, a la fecha, seguimos viviendo dentro de un contexto de debilitamiento institucional y de normativas que afectan la gestión ambiental en nuestro país.

Finalmente, existe la necesidad de fortalecer al ente rector de cambio climático y la institucionalidad de las autoridades regionales que hacen seguimiento a los instrumentos de gestión climática. De este modo, es necesario darle integridad a estas iniciativas y simplificarlas para el adecuado cumplimiento de los compromisos que se tienen y avanzar hacia la implementación del Acuerdo de París; por ello se debe tener en cuenta lo siguiente: el cumplimiento de los NDC, la iniciativa SEEG[7], esclarecer funciones para la titulación de tierras, la gobernanza en el financiamiento climático y la implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en el marco de la Ley de Cambio Climático.

Lima, 23 de mayo de 2017


[1] A lo largo de su existencia, el Grupo REDD ha conseguido varios logros para el desarrollo del tema REDD en el ámbito nacional, entre ellos el de ser coordinador del Grupo Técnico de REDD dentro de la CNCC y la promoción para la conformación de mesas regionales.

[2] Durante el periodo parlamentario 2011-2016 se llegaron a presentar hasta 12 proyectos de ley referidos a la gestión del cambio climático como el de los siguientes congresistas: Valqui, Pariona, Simon, Coari, Mendoza, Pari, Dammert, entre otros.

[3]  Ver publicación: http://bit.ly/2qMuKJy

[4] Esta meta fue contemplada dentro de los Compromisos Voluntarios que el Perú presentó a la CMNUCC entre los años 2009 y 2010. A la fecha esta meta se encuentra desestimada.

[5] César Ipenza fue Miembro Consultivo de la CPAAAAE durante el proceso de construcción de la Ley de Cambio Climático en el Congreso de la República.

[6] Oficio N° 129-2017-PR

[7] El SEEG (Sistema de Estimación de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero) es una red que fue iniciada por el “Observatorio do Clima” en Brasil en el año 2013, con el objetivo de generar desde la sociedad civil estimaciones históricas anuales, detalladas y actualizadas de las emisiones de gases de invernadero del país. Los datos que brinda el SEEG están disponibles de forma digital on-line y accesible a todos los públicos incluyendo las notas metodológicas, documentos analíticos de la calidad de los datos y la evolución de las emisiones. En el marco de esta iniciativa, Perú es el segundo país en implementar el SEEG.