Análisis sobre la Estrategia para aumentar el porcentaje de bosques categorizados (Entregable III – Fase II de la DCI)

Foto: Giussepe Gagliardi

Una de las metas de la FASE II: Transformación de la Declaración Conjunta de Intención (DCI) es reducir en un 50% el área de bosques sin asignación legal de categoría de uso para evitar la conversión de bosques, tal como se indica en el siguiente cuadro:

Fuente: Programa Nacional de Conservación de Bosques y Mitigación del Cambio Climático (PNCBMCC)

Por ello en la nueva propuesta de Plan de implementación de la FASE II de la DCI entre Perú, Noruega y Alemania, que se publicó el 10 de octubre del presente año, se señala que como parte de la Estrategia para el Entregable 3 se debe priorizar la Zonificación Forestal como condición necesaria para el otorgamiento de derechos, ya que esta reduciría la deforestación.

Sobre la estrategia presentada para el Entregable 3: “Reducir en un 50% el área remanente de bosque que se encuentre sin categorización, en una manera que se evite la conversión de bosques a plantaciones”

Según datos de la ENBCC (2016), la pérdida de bosques en el periodo del 2001 al 2014 asciende a 1 653 129 ha, de las cuales el mayor porcentaje de pérdida de cobertura forestal se llevó a cabo en áreas no categorizadas con un 45,31% del total. En el año 2015, de igual forma, la mayor pérdida de bosques se registró en áreas no categorizadas con 54 349 ha, representado el 34,74% del total del área deforestada de ese año. Es así que se evidencia la relación entre la falta de categorización de áreas (zonificación) y el mal uso de ellas ya que, sin establecerse su uso de acuerdo a sus características, son más vulnerables a un manejo inadecuado (conversión de bosque a otros cultivos).

Existen diversos estudios que señalan a la Zonificación Forestal como una herramienta clave para la lucha contra la deforestación. Por ejemplo, Agrawal et al. (2014), concluye que la zonificación forestal pretende influir en los resultados debido a que permite o prohíbe determinados usos de la tierra en las zonas especificadas. Kissinger et al. (2012), mediante una revisión sistemática identificó que uno de los factores que afectan las vías de expansión agrícola es la zonificación estricta o parcial que restringe el desarrollo de esta actividad, y una aplicación cualitativa de políticas de uso de la tierra en las zonas categorizadas. La evidencia encontrada, confirma que la zonificación es un instrumento que contribuye a una mejor toma de decisiones sobre el uso de los recursos del bosque.

Es así que, de acuerdo a la propuesta de Plan de Implementación de la Fase II de la DCI, se ha establecido que el cumplimiento del entregable 3 se medirá en términos de porcentaje de superficie con Zonificación Forestal.

Zonificación Forestal

En nuestro país, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N°29763) y su reglamento, indican que la zonificación forestal (ZF) constituye un proceso obligatorio técnico y participativo de delimitación de tierras forestales. Asimismo, determina las potencialidades y limitaciones para el uso directo e indirecto de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, definiendo las alternativas de uso de los recursos forestales y de fauna silvestre. Es importante señalar que se especifica que la ZF es la base técnica vinculante sobre la cual se determinan las diferentes unidades de ordenamiento forestal establecidas en la Ley.

Por otro lado, la Ley antes mencionada define el ordenamiento forestal como el proceso de determinación de unidades de ordenamiento forestal y el otorgamiento de derechos de aprovechamiento. Adicionalmente, establece que una vez aprobada la ZF con sus respectivas categorías el MINAGRI, SERFOR o la ARFFS, según corresponda, establece, declara o reconoce las unidades de ordenamiento forestal, siendo estas instrumentos de gestión territorial para el acceso ordenado a los recursos forestales. Sobre el otorgamiento de derecho, el Estado otorga a particulares el derecho de aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre mediante los títulos habilitantes (concesiones, permisos y autorizaciones forestales o de fauna silvestre).

Es decir, la zonificación forestal es la base que define el ordenamiento forestal mediante el cual se determinarán las unidades de ordenamiento forestal y los títulos habilitantes (otorgamiento de derechos). Es importante recalcar que si bien la ZF proveerá de las pautas para una mejor administración de los recursos del bosque y un adecuado otorgamiento de derechos, es tan solo un paso para la lucha contra la deforestación ya que, a su vez, debe brindarse herramientas para que el usuario del bosque ,a partir de esta categorización, sea capaz de darle un buen manejo.

Otros proyectos de apoyo a la DCI

Por otra parte, actualmente, hay dos iniciativas que apoyan el cumplimiento del entregable. La primera es el Proyecto PNUD-DCI, que tiene como uno de sus resultados el incrementar la zonificación y ordenamiento forestal a nivel nacional, y cuenta con dos productos, la reducción de área sin categoría de zonificación forestal en las regiones de San Martín y Ucayali. En segundo lugar, se tiene el Proyecto KfW (en vías de aprobación), que tiene como objetivo mejorar el ordenamiento forestal en la región Loreto, canalizando los recursos financieros a través del Programa Presupuestal 00130 de SERFOR, involucrando al Ministerio de Economía y Finanzas, siendo ello un avance positivo ya que se articularía las actividades en base a productos en la región Loreto.

Es así que, si bien la Zonificación Forestal ha sido declarada  de interés nacional y se han realizado avances (aprobación de Guía Metodológica para la Zonificación Forestal en el 2016), existen brechas presupuestales que dificultan el avance de la misma en las regiones. Solo dos regiones de las diez consideradas cuentan con un presupuesto determinado para la implementación de esta herramienta.

Entonces, hay evidencia de problemas de articulación dentro del Estado, entre ellos, la falta de articulación del nivel nacional con los gobiernos regionales y locales, donde se observa que el nivel de agregación conjunta es limitado. Esto se ve en la distribución de los productos y actividades en los programas presupuestales, lo que refleja en la práctica que los gobiernos regionales no están articulados a dichos programas.

Otra parte importante de la estrategia es la determinación de Áreas Naturales Protegidas y Reservas indígenas, se indica el proceso y las herramientas existentes para la determinación de dichas categorías de acuerdo a los dispositivos legales (Ley de Áreas Naturales Protegidas y su reglamento, Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial).

Dentro de la propuesta del plan de implementación de la la Fase II de la DCI se hace valer lo establecido en la vigente Ley Forestal y de Fauna Silvestre, donde se considera a la Zonificación Forestal como una condición primaria para el otorgamiento de derechos y el aprovechamiento sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre.

Es importante recalcar la importancia de la zonificación forestal como parte del compromiso para disminuir la deforestación en el Perú. Como se ha mostrado, es imperativo como un punto de inicio para una adecuada administración de los recursos forestales, contar con la información sobre las distintas características de las tierras forestales obtenidos mediante el desarrollo de estudios técnicos completos, es decir, una zonificación forestal. Con esto, se podrá definir el ordenamiento territorial y como consecuencia, determinar el uso adecuado de los recursos, estableciendo así las posibles actividades a realizarse y otorgar títulos habilitantes acordes al lugar.

Comentarios finales

Para poder observar resultados a favor de la reducción de la deforestación luego de realizada la zonificación con el posterior ordenamiento territorial; se deben establecer mecanismos de financiamiento y capacitación técnica para los titulares de títulos habilitantes con el fin de poner en práctica la información obtenida y puedan desarrollar un aprovechamiento eficiente de los recursos disponibles y así disminuir la conversión de bosques a otros cultivos. Es decir, la zonificación no es suficiente por sí sola; si bien es importante que se asignen derechos en función a las características de las áreas, es aún más importante brindar los mecanismos para que el titular del derecho pueda cumplir y manejar el área de forma adecuada, tales como acompañamiento técnico, financiamiento, normas de manejo que puedan cumplirse y hacer efectiva su aplicación.